日前，西安市因禁犬管理引起热议。一些网友认为，当地政策过于严苛，包括许多人视为温顺的萨摩耶、拉布拉多，只要肩高超过50厘米，就被禁止在三环内饲养。
中国新闻周刊了解到，各城市的犬类禁养名录多由公安部门和农业部门联合制定，其中农业部门的意见往往起主导作用。一位地方主管部门工作人员向中国新闻周刊介绍：“每个城市的人口规模、密度不同，条例颁布时间也有先后，再加上各地社情民情的独特性，自然就会形成不同的管理标准。”
中国政法大学法治政府研究院教授李宏勃向中国新闻周刊表示，犬类管理本质上是一个城市公共资源分配的问题。养狗人与不养狗人之间的利益冲突，始终是公共议题中最具争议性的问题之一。“在立法过程中，立法者必然会倾向于反映主流民意，而主流民意往往取决于哪一方的声音更大。”
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一城一策，宽紧不一
我国犬类管理政策呈现出明显的“地方自治”特征，目前尚无国家层面的禁养犬名录、标准，相关管理权限完全下放至地方。
有基金会统计的数据显示，截至2023年5月31日，全国的337城市（不含港澳台，不含县级市）中已有208个城市出台过养犬管理相关法规。
这208个城市中，117个城市制定城市养犬管理条例，属于地方人大规范法规；91个城市出台养犬管理规定细则的地方政府规范性文件。
在禁养犬种规范方面，各地主要针对烈性犬和大型犬两类进行限制。对烈性犬的认定相对统一，但对大型犬的体型标准却存在显著差异。
以杭州市为例，该市养犬条例被公认为全国最严格之一。根据规定，杭州市城区均为重点限制养犬地区，准许饲养的犬种包括玛尔济斯犬、巴哥犬、吉娃娃在内共33种，以及33种犬之间繁衍的犬(身高在45厘米以内，身长在60厘米以内)。
常见宠物犬种，如金毛、边牧、哈士奇、萨摩耶等，均不在杭州市的准许名录中。
北京市将重点管理区的大型犬标准定为肩高35厘米，而广州市一般管理区则放宽至71厘米。对于这些标准的制定依据，相关法规鲜有说明。
就此问题，中国新闻周刊近日以市民身份咨询了多地主管部门。
据上海市12345市民服务热线公安专线答复员透露，该市24种禁养犬名录由公安部门和农业农村委共同商定，但以农业农村委意见为主。中华田园犬未被列入禁养名单，但规定体高超过35厘米的犬只外出必须佩戴嘴套。此外，烈性犬与中华田园犬的杂交后代，亦属烈性犬。
《上海市养犬管理条例》是2011年颁布的，而一些城市制定规定的年头还要更早。
北京市农业农村局一名工作人员向中国新闻周刊介绍，《北京市养犬管理规定》系2003年颁布，至今未调整准养犬类名录。
据他介绍，体高35厘米的门槛是借鉴了1995年市公安局发布的关于小型观赏犬的体型标准。“国际上的标准也不太一样，2003年时我们还没有太好的评价体系跟标准。”
北京市烈性犬名录的出台则充分借鉴了国际标准，“所以我们就把身高既大于35厘米，又有攻击性的犬种，比如斗犬，甚至一些有特殊功能的犬种，比如獒犬、圣伯纳、大丹列为了烈性犬”。
执法与养狗乱象
“每个城市的人口规模、密度不同，条例颁布时间也有先后，再加上各地社情民情的独特性，自然就会形成不同的管理标准。”上述上海市答复员解释称。
《2025年中国宠物行业白皮书（消费报告）》显示，2024年，我国宠物犬数量已经达到5258万只，这一庞大的数字凸显了犬类管理的重要性与紧迫性。
中国轻工企业投资发展协会宠物行业发展分会副会长万安向中国新闻周刊表示，养犬管理是一项社会综合性治理工作，涉及面广，最终需落实到执法环节。这一观点得到了广州市公安局治安管理支队五大队副队长江巍的印证。
江巍在接受媒体采访时坦言：“执法要求和成本高，导致法规落实难。”他提到，处理涉犬警情时，民警吃闭门羹是常事。比如接到群众投诉犬吠扰民，他们到场处理时却被犬主人堵在门外，“又不能破门而入，执法难，还耗费警力、时间”。
北京的犬证实行年度审验制度。有北京犬主向中国新闻周刊反映，今年办理犬证的流程似乎比去年严格：“必须提交带有标尺的犬只身高测量照片，我们是带着狗到现场测量的。”
一位居住在北京密云的犬主分享了她的经历：她家 9 岁的边牧此前一直是 “合法犬只”，今年却未能通过年检。“工作人员说，电脑系统显示它属于大型犬。虽然密云不是重点管理区域，但各区有权制定相关细则，只要住在小区里就不能办理犬证。”
在长期关注此类事件的中国政法大学法治政府研究院教授李宏勃看来，上述问题本质上关乎城市公共资源的分配。
“大城市存在养狗人群与不养狗人群的利益冲突，这在农村或小县城则不明显。” 李宏勃指出。
在他看来，养犬问题是公共议题中颇具争议性的话题之一，立法者会依据主流民意，即立法过程中各方力量与利益的博弈平衡，来制定或宽或严的标准。
比如，根据北京市的管理规定，居民会议、村民会议、业主会议经讨论决定，可以在本居住地区内划定禁止遛犬的区域。
按照北京市的标准，不少性格温顺的大型犬（如萨摩耶、金毛）也被禁止在 6 个主城区饲养。在李宏勃看来，大城市的管理者往往更注重将公共安全置于优先位置。
万安则向中国新闻周刊强调，犬只的性格与品种并无绝对关联，更多与遗传因素有关。
他表示，部分商贩为追求更高利润，采用无序繁殖（不使用纯种犬繁殖），可能导致一些杂交犬性格不稳定。“市面上很多犬种并非运用优生优育繁殖，但从外观上难以分辨。”
当前城市养犬管理的主流思路是明确养犬人的责任主体地位。新修订的治安管理处罚法已针对两类行为作出明确处罚规定：一是未对动物采取安全措施致其伤害他人；二是驱使动物伤害他人。
“在一些国家，人们养狗前需要先接受专业养犬知识培训和学习，以获取相应的饲养资质。”万安补充道。
难以修订的细则
日前，“中华田园犬被禁养” 话题登上热搜。西安、成都等 14 座城市明确将其列为禁养犬种，理由多为 “烈性犬”“大型犬”；不过目前已有部分城市推行解禁措施，深圳、广州已率先放开，长沙也拟跟进。
“许多中华田园犬被列入禁养名单后，遭到主人弃养，沦为城市流浪犬，甚至被当作未经检疫的肉类流入餐桌，对市民出行安全和食品安全均构成威胁。” 长沙市人大代表、长沙县动物保护协会会长杨娟近年来多次建议，将中华田园犬移出城市禁养名单。
《北京市养犬管理规定》施行至今已近 22 年，虽有修订呼声，却始终难以推进。“喜爱犬只的人甚至希望能饲养烈性犬、大型犬，而不喜欢的人则充满恐惧，担心犬只侵占自己及家人、孩子的生活空间。” 上述北京市农业农村局人员介绍。据了解，本月，北京市人大常委会将对《北京市养犬管理规定（修改）》进行审议。
相比之下，强化对养犬行为的限制条款及惩戒力度，更顺理成章。2023年10月，四川成都一名两岁半女童遭一只罗威纳犬撕咬，导致肾挫裂。该年12月，罗威纳犬被补录入限养区禁养犬品种目录。
《西安市限制养犬条例》于1995年通过，至今已历经4次修正，最近一次是在2020年。
杭州市城管局一名工作人员向中国新闻周刊介绍，《杭州市限制养犬规定》上一次修订是在2004年，“从名称不难看出，其核心是通过高收费、高标准、高要求来限制养犬”。
该工作人员表示，如今人群结构与社会形势已发生变化，“因此我们每年都会向人大提交修订养犬规定的建议，此前也曾被市人大列为调研课题，但至今尚未正式启动修订工作”。
其坦言，不少人认为杭州现行养犬管理政策较为严苛，因此推动修订工作也成为城管局每年报送法规修订建议中的重要一项。其同时透露，拟修订方向是适当放宽养犬限制，涉及犬种、遛狗时间等方面。
“城市化进程其实加剧了许多人的孤独感，而犬并非普通动物，它是情感陪伴动物，其独特性使其具备其他动物难以替代的功能。” 李宏勃说。
李宏勃认为，人与犬的和谐共处是城市文明与繁荣的标志，“不养狗的多数群体应学会尊重他人的生活方式，而养狗者也需积极承担睦邻义务”。
作者：陈威敬
编辑：胡韵